정부기관의 직접투자사업과 임대형민간투자사업(BTL) 간 투자효율성에 대한 연구

본 연구는 정부기관의 직접투자사업과 임대형민간투자사업(Build-Transfer-Lease)으로 구분하여 취득원가와 운영원가를 포함한 관리원가와 관리원가회수율를 비교함으로써 직접투자사업과 BTL사업 중 어느 방법이 효율적인 투자안인지 분석한다.

사회기반시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충·운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 사회기반시설에 대한 민간투자법이 제정되었다. 그러나 2005년에 도입된 BTL사업은 사회기반시설의 취득과 운영에 대한 대가로 정부기관이 민간에 일정한 임차료와 운영비를 지급하고 잘못된 수요예측 등으로 인한 투자에 대한 모든 위험을 정부가 모두 부담하여 금융리스와 경제적 실질에 차이가 없다. 따라서 정부기관이 BTL사업을 통해 사회기반시설을 취득·운영함으로써 지급하는 임차료 및 운영비가 정부기관이 직접 투자금액을 차입하여 자산을 취득·운영하는 경우에 부담해야 하는 이자비용 및 운영비보다 높은 경우에는 투자효율성 측면에서 BTL사업을 선택할 이유가 없다. 이에 본 연구는 2009년부터 2012년까지 A국립대학이 직접투자사업으로 취득한 2개의 생활관에서 발생한 관리원가와 BTL사업으로 취득한 2개의 생활관에 정부기관이 지급한 임차료 및 운영비를 사용하여 관리원가와 관리원가회수율을 비교하였다.

정부기관이 BTL기간인 20년간 지급해야 하는 임차료와 운영비는 1차 BTL사업은 건설원가의 약 250%, 2차 BTL사업은 약 245%가 지급되며, 전체적으로는 약 248%가 지급되는 것으로 나타났다. 또한 정부기관의 직접투자사업은 총 수용가능인원 1인당 1,210,034원의 관리원가가 발생하는 것에 비해 1차와 2차 BTL사업은 각각 2,000,547원과 2,580,317원이 발생하여 직접투자사업에 비해 관리원가가 1차 BTL사업은 약 65.3%, 2차 BTL사업은 113.2%가 높았다. 이러한 결과는 실제수용인원 1인당 관리원가를 사용하는 경우에도 유사하여 1차와 2차 BTL사업은 정부기관의 직접투자사업에 비해 관리원가가 각각 약 62.4%와 92.9%가 높게 나타났다. BTL사업으로 높아진 관리원가만큼 관리원가수입으로 원가가 회수되는지를 분석한 결과 직접투자사업과 1차 및 2차 BTL사업의 관리원가 중 관리원가수입으로 각각 79.7%와 60.0%, 그리고 50.6%만이 회수되고 있는 것으로 나타났다.

BTL사업을 통해 사회기반시설을 취득·운영하는 경우 BTL사업자에 적정한 이익을 제공해야 하므로 직접투자사업을 운영하는 경우에 비해 관리원가가 높아지는 것은 당연하지만, 높아진 관리원가만큼 관리원가수입으로 회수되지 않아 정부기관의 입장에서는 사회기반시설의 취득·운영하는 방법으로 BTL사업방식을 선택할 이유가 없다. 그럼에도 불구하고 정부기관이 BTL사업으로 지속적으로 사회기반시설을 취득·운영하는 이유는 BTL사업이 정부재정운영에서의 경직적 예산편성이나 집행절차에서 벗어나 탄력적으로 운영이 가능한 행정편의주의적 장점이 있기 때문으로 판단된다.

본 연구는 정부기관의 직접투자사업이 BTL사업에 비해 사회기반시설을 취득하는데 상대적으로 효율적인 투자방안임을 보고하여 정부기관이 사회기반시설을 취득·운영하고자 할 때 BTL사업 보다는 직접투자사업을 선택할 수 있게 하며, 정부기관의 효율적인 재정지출을 통해 국민들의 조세부담을 완화시킬 수 있다. 또한 정부기관이 불가피하게 BTL사업을 선택해야 하는 경우 상대적으로 유리한 조건으로 민간과 협상할 수 있는 논리적인 근거를 제공하여, 민간의 창의성과 효율성을 활용하고자 도입된 사회기반시설에 대한 민가투자법 도입취지의 달성에도 도움을 줄 수 있다.

This study compares the management cost and the management cost recovery rate including the acquisition cost and the operation cost by dividing the projects of Government Agencies into the direct investment projects and the build-transfer-lease(hereinafter BTL) projects. And then, this study analyzes which projects are more efficient investment between the direct investment projects and BTLs.

The private investment law for social infrastructures was enacted for the purpose of contributing to the national economy development by expanding and operating creative and efficient infrastructures through promotion of private investment in social infrastructures. However, the BTL projects, introduced (to S. Korea) in 2015, are not different in economic reality from financial leases because government agencies pay rents and operating expenses to the private sector in exchange for the acquisition and operation of social infrastructures, and take all investment risks resulting from wrong demand forecasts etc. Therefore, if the rents and operating expenses to be paid by a government agency oo acquire and operate a social infrastructure through a BTL project is higher than the interest expenses that the government agency bears to acquire and operate the assets by directly borrowing investment amount, there is no reason to choose BTL in terms of investment efficiency. In this research, using the management costs of two dormitories acquired by “A” National University through direct investment and the rents and operating expenses paid by a government agency for two dormitories acquired by BTL projects from 2009 to 2012, we compared management cost and management cost recovery rate.

The rents and operating expenses to be paid by the government agency during the 20 years of BTL term, are about 250% of the construction costs in the first BTL project, about 245% in the second BTL project, and about 248% in overall. In addition, the management costs was ￦1,210,034 per person accommodated in direct investment projects by the government, but ￦2,000,547 and ￦2,580 317 in the first and the second BTL projects respectively. Therefore, the management costs were 65.3% higher in the first BTL project and 113.2% in the second BTL than those in the direct investment project. The result was similar when the actual management cost per capita personnel was used because it was 64.4% and 92.9% higher in the first and the second BTL project respectively, than the direct investment project of the government agency. We analyzed whether the costs were recovered by the management cost income as much as the management costs increased by BTL projects. The results show that only 79.7%, 60.0%, and 50.6% of the costs were recovered by the management cost income in the direct investment, the first BTL and the second BTL projects respectively.

In the case of acquiring and operating social infrastructures through the BTL projects, it is obvious that the management costs would be higher than those in the direct investment projects because BTL providers should be given appropriate profit. But there is no reason for a government agency to choose a BTL project because the costs are not recovered by the management cost income as much as the management costs increased by BTL projects. Nevertheless, the reason why government agencies continue to acquire and operate social infrastructures through BTL projects is that the BTL projects have the advantage of administrative convenience that they can be flexibly operated without restriction of the rigid budgeting or execution procedure in the operation of government finances.

This study reports that direct investment projects of the government agency are investment plans more efficient than BTL projects. This report makes government agencies choose direct investment projects over BTL projects when they acquire and operate social infrastructures, and reduces the tax burden of the people through effective fiscal expenditure by government agencies. In addition, when a government agency inevitably chooses a BTL project, this study provides it with a logical basis necessary to negotiate on the better terms with private sectors, is will help achieve the purpose of the private investment law on social infrastructure introduced to utilize the creativity and efficiency of the private sector.

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